H εισήγηση του Γιώργου Μπάλια στη Συνάντηση συλλογικοτήτων Αττικής με θέμα: “υπάρχει λύση για τα σκουπίδια – η κοινωνία θα την επιβάλλει” που πραγματοποιήθηκε στην Αθήνα, στις 10 Δεκεμβρίου 2011, στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο (ΑΣΟΕΕ)
Η ΝΕΑ ΟΔΗΓΙΑ 2008/98 ΓΙΑ ΤΑ ΑΠΟΒΛΗΤΑ:
ΜΙΑ ΕΥΚΑΙΡΙΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ‘‘ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΗΣ ΑΝΑΚΥΚΛΩΣΗΣ’’;
Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η οδηγία 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα απόβλητα (εφεξής: νέα οδηγία για τα απόβλητα) είναι η συνέχεια προηγούμενων νομοθετικών ρυθμίσεων (οδηγία 75/442, οδηγία 91/156 και οδηγία 2006/12). Κυρίως, όμως, αποτελεί αναθεώρηση της προηγούμενης οδηγίας 2006/12 και στοχεύει στο να αποσαφηνιστούν βασικές έννοιες, όπως οι ορισμοί των αποβλήτων, της ανάκτησης και της διάθεσης και, επίσης, στο να ενισχυθούν τα μέτρα για την πρόληψη της δημιουργίας αποβλήτων (Προοίμιο, αιτιολογική σκέψη 8).
Η νέα οδηγία για τα απόβλητα θέτει ως στόχους την πρόληψη δημιουργίας αποβλήτων, την ανάκτηση των αποβλήτων και την ανάπτυξη μιας «ευρωπαϊκής κοινωνίας ανακύκλωσης» και, γενικά, την περιβαλλοντικά υπεύθυνη διαχείριση των αποβλήτων λαμβάνοντας υπόψη τις διαφορετικές γεωγραφικές και βιομηχανικές καταστάσεις σε όλα τα κράτη μέλη.
ΙΙ. Η ΝΕΑ ΙΕΡΑΡΧΗΣΗ ΤΩΝ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ
Η ιεράρχηση των αποβλήτων βρίσκεται στην καρδιά της πολιτικής της ΕΕ για τα απόβλητα. Έτσι, λοιπόν, στην νέα οδηγία η ιεράρχηση των αποβλήτων κατέχει προέχουσα θέση, είναι δε πιο εκτεταμένη σε σχέση με την προηγούμενη οδηγία καθώς περιλαμβάνει: α) την πρόληψη, β) την προετοιμασία για επαναχρησιμοποίηση, γ) την ανακύκλωση, δ) άλλου είδους ανάκτηση, π.χ. ανάκτηση ενέργειας και ε) τη διάθεση (άρθρο 4(1) της νέας οδηγίας).
Η σαφήνεια της παραπάνω ιεράρχησης μετριάζεται από τις προβλέψεις του άρθρου 4(2) που είναι εντελώς νέες σε σχέση με την προηγούμενη οδηγία. Με αυτές ουσιαστικά θεσπίζονται παρεκκλίσεις από την ιεράρχηση καθόσον προβλέπεται ότι τα κράτη μέλη μπορούν να μην λαμβάνουν υπόψη την ιεράρχηση για ορισμένες ειδικές ροές αποβλήτων εφόσον αυτό δικαιολογείται από τον κύκλο ζωής. Επειδή η εν λόγω ρύθμιση είναι ασαφής, η διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών αναφορικά με την ιεράρχηση και τις παρεκκλίσεις της θα κριθεί από το Δικαστήριο κατά πόσο θα είναι σύννομη.
ΙΙΙ. Ο ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΑΠΟΒΛΗΤΟΥ: ΙΔΙΟΣ ΑΛΛΑ -ΕΝ ΤΕΛΕΙ- ΔΙΑΦΟΡΕΤΙΚΟΣ
Ενώ ο ορισμός του αποβλήτου στη νέα οδηγία παραμένει ο ίδιος όπως και στην προηγούμενη, ωστόσο διαφοροποιείται καθώς συνδέεται με τις παρακάτω τέσσερις νέες ρυθμίσεις που εισάγει η ως άνω νέα οδηγία για τα απόβλητα: Πρώτον, το άρθρο 5 περιλαμβάνει εξαντλητικά κριτήρια σχετικά με τα υποπροϊόντα και τα οποία (κριτήρια), εάν ικανοποιηθούν, τότε τα υλικά δεν θα θεωρούνται απόβλητα. Π.χ., για να μη θεωρηθεί μια ουσία ή ένα αντικείμενο απόβλητο θα πρέπει, μεταξύ των άλλων, να είναι βέβαιη η περαιτέρω χρήση τους. Το SRF και το RDF ως υποπροϊόντα μιας συγκεκριμένης μηχανικής επεξεργασίας εντάσσονται σε αυτή την περίπτωση.
Δεύτερον, το άρθρο 6 ορίζει τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία ένα υλικό παύει να θεωρείται απόβλητο εάν έχει υποστεί εργασία ανάκτησης συμπεριλαμβανομένης της ανακύκλωσης. Τρίτον, το άρθρο 2 της νέας οδηγίας δεν εντάσσει μερικά υλικά στα συγκεκριμένα απόβλητα τα οποία υπόκεινται στις ρυθμίσεις της. Εδώ έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον το άρθρο 2(1)(β) το οποίο εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας τα εδάφη που περιλαμβάνουν μολυσμένες γαίες που δεν έχουν ακόμη εκσκαφτεί. Αυτή η εξαίρεση είναι πολύ σημαντική καθόσον μέχρι τώρα το Δικαστήριο της ΕΕ είχε κρίνει ότι το ρυπασμένο π.χ. με πετρέλαιο χώμα είναι απόβλητο και υποχρεούται να πληρώσει για την απορρύπανση ο κάτοχος του αποβλήτου (υπόθεση C-1/03 Van de Walle [2004], υπόθεση C-188/07 Commune de Mesquer [2008]).
Τέταρτον, το εύρος του όρου απόβλητο αποσαφηνίζεται με τη βοήθεια των νέων ορισμών της «πρόληψης», της «επαναχρησιμοποίησης» και της «προετοιμασίας προς επαναχρησιμοποίηση», που περιλαμβάνονται στο άρθρο 3 της νέας οδηγίας. Εδώ λοιπόν καθίσταται σαφές ότι η πρόληψη και η επαναχρησιμοποίηση συνδέονται μόνο με υλικά τα οποία δεν έχουν ταξινομηθεί ως απόβλητα.
Παρά το γεγονός ότι υπάρχουν στη νέα οδηγία οι παραπάνω αποσαφηνίσεις της έννοιας του αποβλήτου, εν τούτοις ο όρος παραμένει προβληματικός καθόσον η κεντρική έννοια γύρω από την οποία δομείται, δηλαδή η απόρριψη, παραμένει ασαφής και αόριστη.
IV. ΑΝΑΚΤΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΘΕΣΗ
Η προσέγγιση των δύο αυτών εργασιών από τη νέα οδηγία είναι διαφορετική σε σχέση με την προηγούμενη οδηγία. Συγκεκριμένα, στη νέα οδηγία οι εργασίες της ανάκτησης και της διάθεσης συνδέονται με τον ειδικότερο στόχο της οδηγίας να αντιμετωπίζεται «το απόβλητο ως πόρος».
Ειδικότερα, η ανάκτηση ορίζεται στο άρθρο 3(15) και η διάθεση στο άρθρο 3(19), περιλαμβάνονται δε στους μη εξαντλητικούς καταλόγους των παραρτημάτων ΙΙ και Ι αντίστοιχα. Ωστόσο οι όροι «κύριο αποτέλεσμα» που συνδέεται με την ανάκτηση και «δευτερογενής συνέπεια» που συνδέεται με τη διάθεση μένουν να αποσαφηνιστούν. Ομοίως, προβληματική είναι η σύνδεση της ανάκτησης με την «εξυπηρέτηση χρήσιμου σκοπού» ιδίως στην περίπτωση της ανάκτησης ενέργειας. Συγκεκριμένα, η ως άνω σύνδεση συνιστά το νέο κριτήριο ενεργειακής αποτελεσματικότητας (περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ) το οποίο πρέπει να εκπληρώνεται προκειμένου η καύση των αστικών αποβλήτων να θεωρηθεί ως ανάκτηση ενέργειας.
Παρά τα παραπάνω προβλήματα ερμηνείας, η αποσαφήνιση των όρων ανάκτηση και διάθεση βοηθά στο να επιτελέσουν οι εργασίες αυτές ένα τριπλό ρόλο. Συγκεκριμένα: α) αποτελούν το αντικείμενο γενικών υποχρεώσεων που επιβάλλονται στα κράτη μέλη ώστε να διαχειριστούν τα απόβλητα με υπεύθυνο –περιβαλλοντικά- τρόπο, β) αναδεικνύουν την ευθύνη των ιδιωτών σχετικά με τη διαχείριση των αποβλήτων, και γ) αποτελούν αντικείμενο υποχρεωτικής αδειοδότησης.
Ο πρώτος ρόλος συνίσταται στην επιβολή τεσσάρων ξεχωριστών υποχρεώσεων: 1) οι εργασίες ανάκτησης πρέπει να γίνονται σύμφωνα με την ιεράρχηση των αποβλήτων λαμβάνοντας, παράλληλα, υπόψη την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας του ανθρώπου (άρθρο 10). 2) Οσάκις δεν είναι δυνατή η ανάκτηση, τα απόβλητα πρέπει να υποβάλλονται σε εργασίες ασφαλούς διάθεσης (άρθρο 12). 3) Πρέπει να λαμβάνονται μέτρα για επαναχρησιμοποίηση και ανακύκλωση (άρθρο 11). 4) Οι εργασίες ανάκτησης και διάθεσης πρέπει να διενεργούνται έτσι ώστε να προστατεύονται το περιβάλλον και η υγεία του ανθρώπου (άρθρο 13).
Ο δεύτερος και ο τρίτος ρόλος των εργασιών ανάκτησης και διάθεσης επιβάλλουν στα άτομα (αρχικούς παραγωγούς ή κατόχους) την υποχρέωση να επεξεργάζονται τα απόβλητα (άρθρο 15) και να διαθέτουν τη σχετική άδεια (άρθρο 23).
V. Ο ΝΕΟΣ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΟΣ: Η ΠΡΟΛΗΨΗ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ ΚΑΙ Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΑΝΑΚΥΚΛΩΣΗΣ
Με τη νέα οδηγία επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να υιοθετούν μέτρα πρόληψης δημιουργίας αποβλήτων. Η παραπάνω υποχρέωση υλοποιείται με τρεις τρόπους: 1) Με τη θέσπιση της «διευρυμένης ευθύνης του παραγωγού» (άρθρα 8, 14(2) και 15(2) και (3)). 2) Με την κατάρτιση προγραμμάτων για την πρόληψη της δημιουργίας αποβλήτων (άρθρο 29). 3) Με τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για να προωθηθεί η επαναχρησιμοποίηση και, επιπλέον, με την ενθάρρυνση για δημιουργία δικτύων επαναχρησιμοποίησης, για τη χρήση οικονομικών μέσων κλπ (άρθρο 11).
Ενώ η υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 10 της νέας οδηγίας σχετικά με την ανάκτηση είναι ασαφής, το άρθρο 11 προβλέπει αναλυτικά την υποχρέωση για ανακύκλωση. Μάλιστα θέτει ποσοτικούς στόχους για την ανακύκλωση ώστε να υπάρξει μετάβαση σε μια «Ευρωπαϊκή Κοινωνία Ανακύκλωσης» (άρθρο 11(2)). Η παραπάνω υποχρέωση για ανακύκλωση υλοποιείται με δύο τρόπους: με τη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων για την επίτευξη των στόχων (άρθρο 11(2)) και με τη χωριστή συλλογή αποβλήτων για την προώθηση της ανακύκλωσης όταν αυτό είναι εφικτό από τεχνικής, περιβαλλοντικής και οικονομικής απόψεως (άρθρα 10(2) και 11(1)).
VΙ. ΟΙ ΝΕΩΤΕΡΙΣΜΟΙ ΤΗΣ ΟΔΗΓΙΑΣ
Αποτελεί νεωτερισμό σε σχέση με την προηγούμενη οδηγία το άρθρο 28 της νέας οδηγίας. Ειδικότερα, το συγκεκριμένο άρθρο αναφέρεται στα σχέδια διαχείρισης των αποβλήτων και προβλέπει αναλυτικά τα δεδομένα που απαρτίζουν ένα νόμιμο σχέδιο διαχείρισης. Ωστόσο, σημαντικά νομικά ζητήματα παραμένουν σε εκκρεμότητα (π.χ. αναφορικά με την κανονιστικότητα (υποχρεωτική εφαρμογή) των σχεδίων διαχείρισης).
Το άρθρο 22 εισάγει μια νέα πρόβλεψη σχετικά με τη διαχείριση των βιολογικών αποβλήτων -έτσι όπως ορίζονται στο άρθρο 3(4)- τα οποία συμβάλλουν στην αύξηση του φαινομένου του θερμοκηπίου. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με τη χωριστή συλλογή, την επεξεργασία των βιολογικών αποβλήτων και με τη χρήση ασφαλών υλικών τα οποία παράγονται από αυτά τα απόβλητα.
Το άρθρο 16 προβλέπει, για πρώτη φορά, ότι υφίσταται υποχρέωση των κρατών μελών να δημιουργήσουν ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων όχι μόνο διάθεσης αποβλήτων αλλά και ανάκτησης σύμμεικτων αστικών αποβλήτων που συλλέγονται από ιδιώτες, συμπεριλαμβανομένης της συλλογής σύμμικτων αστικών αποβλήτων από άλλους παραγωγούς. Απαραίτητη προϋπόθεση είναι η χρήση των βέλτιστων διαθέσιμων τεχνικών
Τέλος, η νέα οδηγία στηρίζεται σε περιβαλλοντικές αρχές οι οποίες έχουν καταστεί γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ. Συγκεκριμένα, ενώ στην προηγούμενη οδηγία αναφέρονταν μόνο η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», η οποία αποτελούσε το βασικό βραχίονα των ρυθμίσεών της, η νέα οδηγία στηρίζεται και σε άλλες αρχές. Πρόκειται για τις αρχές της εγγύτητας, και της αυτάρκειας, της προφύλαξης και της αειφορίας (άρθρα 4, 14 και 16). Ωστόσο, θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι όσο αναγκαία είναι η εφαρμογή τους άλλο τόσο είναι και δύσκολη. Πχ., ποιο περιεχόμενο θα δοθεί στις αρχές της αυτάρκειας και της εγγύτητας και πώς θα εφαρμοστούν αναφορικά με τις εγκαταστάσεις που προβλέπονται στο άρθρο 16;
VΙΙ. ΠΡΟΣΩΡΙΝΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Η νέα οδηγία εντάσσεται στη συνεχή συζήτηση η οποία διεξάγεται στους ευρωπαϊκούς θεσμούς σχετικά με την πολιτική της ΕΕ στον τομέα των αποβλήτων, αποσαφηνίζοντας και οριοθετώντας - στο βαθμό που είναι δυνατό - ορισμένες όψεις του ζητήματος. Ιδιαίτερο στοιχείο της αποτελεί η ιεράρχηση των αποβλήτων η οποία αποκτά μια κεντρική σημασία στη διαχείριση των αποβλήτων σε συνδυασμό με την κατανομή υποχρεώσεων που επιβάλλει.
Περαιτέρω, ο διευρυμένος ορισμός του αποβλήτου δημιουργεί πολλές υποχρεώσεις στα κράτη μέλη, οι οποίες πρέπει να εκπληρωθούν στα πλαίσια της αρχής της επικουρικότητας. Ωστόσο, η σαφήνεια και η απλότητα που είναι αναγκαίοι όροι για μια επιτυχή περιβαλλοντική πολιτική, δεν αποτελούν κατεξοχήν στοιχεία της νέας οδηγίας ο οποία, επιπλέον, είναι πολύ φιλόδοξη στους στόχους της. Παρά, όμως, τις ατέλειες και ανεπάρκειες που περιγράψαμε παραπάνω, η νέα οδηγία αποτελεί ένα πρώτο ουσιαστικό βήμα της ΕΕ προς την αντίληψη της διεύρυνσης του κύκλου ζωής των πόρων. Και αυτό αποτελεί μεγάλη πρόκληση για την πολιτική της ΕΕ στον τομέα των αποβλήτων.
Γιώργος Μπάλιας
Δρ Νομικής - Δικηγόρος
0 σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου